Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADAGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOAL AUTO 291 15Referencia: Expediente D-10473Auto de apertura de incidente de impacto fiscal.Solicitante: Ministro de Hacienda y Crédito Público.Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO1. Con el acostumbrado respeto, me aparto parcialmente de la decisión mayoritaria de la Corte que decidió conceder la apertura del incidente de impacto fiscal presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre la sentencia C-291 de 2015, únicamente con base en el análisis de los requisitos formales exigidos para su presentación.Considero que ante la solicitud de apertura de un incidente de impacto fiscal, el auto inicial que profiera esta Corte debe ir más allá de la revisión de aspectos de forma, que sin duda son relevantes, para también enfocarse en la carga mínima de argumentación que debe tener la solicitud a fin de promover la economía y la lealtad procesales. El análisis meramente formal en esta etapa llevaría a que el incidente avanzara aunque no contara con los elementos argumentativos suficientes. Como consecuencia, se aportaría muy poco a la finalidad de esta figura y a los propósitos de una administración de justicia eficiente.2. Esta tesis parte del análisis de la naturaleza, objeto y finalidad del incidente de impacto fiscal. Además, teniendo en cuenta las implicaciones del incidente de impacto fiscal, que, de prosperar puede suspender los efectos de un fallo proferido como resultado, por ejemplo de una acción pública de inconstitucionalidad, no es desproporcionado exigir la construcción de un razonamiento mínimo para que se pueda decretar su apertura.3. En efecto, como parte de la carga mínima de argumentación que debe tener la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal, el artículo 2º de la Ley 1695 de 2013 expone que su procedencia estará condicionada a una demostración sucinta de la alteración de la sostenibilidad fiscal. Estos razonamientos y pruebas deben ser básicos, pues sólo en la etapa de sustentación deberán aportarse argumentos más desarrollados y contundentes, tal como lo determinan los artículos 5º y 6º de la citada Ley. La argumentación presentada por el solicitante deberá ser construida y analizada por la Corte de conformidad con lo estatuido en la Constitución y en la Ley, teniendo en cuenta la naturaleza del incidente, su objeto, sus finalidades y sus repercusiones, estas últimas dependerán del tipo de sentencia cuyos efectos pretenden modularse, modificarse o diferirse.4. La jurisprudencia constitucional ya se ha pronunciado sobre la naturaleza del incidente y ha determinado que se trata de una actuación judicial sometida a las cargas y deberes que deben asumir los sujetos procesales, en especial, la de motivar las decisiones que se adopten en su trámite. Estos deberes incluyen la carga de argumentación por parte de quien lo promueve. En efecto, la Corte dijo:“(…) el incidente de impacto fiscal es consagrado como un espacio de interlocución entre los servidores públicos antes referidos y las altas corporaciones judiciales, en donde se les concede a los primeros la facultad de expresar las razones por las cuales consideran que los efectos de una sentencia desconoce el criterio de sostenibilidad fiscal, carga argumentativa que en ningún caso puede trasladarse a las altas cortes. Sumado a lo anterior, al tratarse de una decisión judicial, el incidente de impacto fiscal se encuentra sometido a los deberes que son exigibles para este tipo de actuaciones procesales, en particular, la obligación de motivar las decisiones que en el marco del procedimiento del incidente se adopte, máxime si se opta por la modificación, modulación o se difieren los efectos del fallo objeto de análisis”El incidente también ha sido considerado como un instrumento de medición del impacto fiscal de las decisiones judiciales. Al respecto, este Tribunal ha expuesto que:“(…) el incidente de impacto fiscal es un procedimiento establecido como consecuencia de las deliberaciones surtidas en el Congreso de la República para establecer un espacio de diálogo y concertación entre el Gobierno, la Procuraduría General de la Nación y las altas cortes sobre el impacto de los efectos de las decisiones judiciales en la sostenibilidad fiscal del país, bajo la observancia de los parámetros antes anotados. También enfatiza en que la sostenibilidad fiscal es un criterio que el juez debe tomar en consideración al momento de medir el impacto de los remedios para proteger las garantías invocadas y no para definir el contenido de los derechos; pues, entenderlo en caso contrario, implicaría el desconocimiento del principio de autonomía judicial consagrado en el artículo 228 Superior.” (Negrilla no original)5. Como lo establece la Ley 1695 de 2013, el objeto sometido al trámite del incidente de impacto fiscal se encuentra restringido a los efectos de la sentencia, más no al contenido mismo de la providencia. En ese sentido, busca modular, modificar o diferir en el tiempo los efectos del fallo. La Corte ha dicho que “(…) los asuntos sometidos al trámite del incidente fiscal se encuentran restringidos a los efectos de la sentencia no al contenido de la providencia en sí misma considerada, esto es, la decisión adoptada por el juez está protegida por el principio de la cosa juzgada (…)”6. La finalidad de este incidente es salvaguardar el criterio de sostenibilidad fiscal, es decir, proteger las finanzas públicas de un déficit imprevisible e insoportable. En ese sentido, no sería suficiente fundamentar la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal únicamente en el costo del cumplimiento de la sentencia como factor aislado, es imperativo construir un argumento relacional que permita a la Corte entender las consecuencias económicas de la ejecución de un fallo determinado, consideradas como un elemento que hace parte de un todo altamente complejo, como lo es el tema de las finanzas públicas. La elaboración de ese razonamiento debe considerar que la Corte ha entendido la sostenibilidad fiscal en estrecha relación con el déficit y con múltiples factores endógenos y exógenos que interactúan. En efecto, esta Corporación ha dicho que la sostenibilidad fiscal se fundamenta en “(…) la necesidad que los Estados mantengan una disciplina fiscal que evite la configuración o extensión en el tiempo de déficit fiscales abultados, que pongan en riesgo la estabilidad macroeconómica.”  Para llegar a esa conclusión se ha valido de varios elementos doctrinales y de otras fuentes en la materia. Ha dicho la Corte en la sentencia precitada:“Desde una perspectiva más general, algunos autores definen el concepto de SF como “… la necesidad de un gobierno por conseguir recursos para cubrir el déficit fiscal; es decir, en el cumplimiento de la restricción intertemporal del gobierno, la cual requiere que el valor presente de los flujos esperados del resultado primario sea igual al valor actual de la deuda corriente. De este modo, la deuda en el largo plazo será igual a cero.” Agregan que desde el punto de vista macroeconómico, la importancia de la SF radica en que “dicho análisis puede determinar las medidas de política económica que el gobierno debe asumir. En particular, evalúa si, dada la capacidad de recaudación de ingresos fiscales y la estructura de financiamiento, la política de gastos puede mantenerse en el largo plazo. (…) Una política fiscal insostenible, por ejemplo, conlleva a mayores tasas de interés y de inflación.” Esta comprensión de la SF es sostenida por otros autores, quienes indican que “[e]l análisis de la sostenibilidad fiscal determina si un gobierno puede seguir indefinidamente un conjunto de políticas fiscales dada, sin cambios de esa política en el futuro (…) en la práctica, la política fiscal se ha considerado sostenible si se estabiliza la relación entre la deuda y el producto interno bruto.”En el caso colombiano, este Tribunal ya ha mencionado el tema de las proyecciones económicas como elemento central para analizar la sostenibilidad fiscal debido a su relevancia constitucional. Al respecto ha anotado la Corte:“las proyecciones de ingresos y gastos fiscales no son extrañas para el caso colombiano, destacándose la figura del marco fiscal de mediano plazo, documento del Ejecutivo que orienta la política fiscal del país y que ha tenido incidencia jurídico constitucional, merced de su regulación en las disposiciones orgánicas de presupuesto. Según lo expuesto, se tiene que el criterio de SF está dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos. Esto a partir de la evaluación de esa diferencia entre los distintos presupuestos sucesivos y de los factores endógenos y exógenos que la aumentan o reducen.”7. Por otra parte, en el caso de las sentencias proferidas en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad, la interpretación de las exigencias mínimas argumentativas en la etapa de solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal deberá considerar los eventuales efectos de esta apertura con base en la naturaleza de la acción. Aunque el artículo 9º de la Ley 1695 de 2013 establece que la suspensión de los efectos de la sentencia se presentarían desde la admisión del incidente, en la etapa previa a la admisión -el pronunciamiento sobre la concesión de la apertura del incidente- a la Corte le corresponde verificar de manera general el cumplimiento de una mínima carga argumentativa que deberá desarrollarse con mayor detalle en la fase de sustentación. Este análisis garantiza que se fije un debate claro desde el comienzo del trámite y que haya coherencia argumentativa en todas las etapas del incidente, elementos que son particularmente relevantes si se tienen en cuenta las posibilidades de decisión que tiene la Corte: modular, modificar o diferir los efectos del fallo. En efecto, la admisión del incidente suspende los efectos del fallo y, durante un tiempo, evita el cumplimiento de un pronunciamiento que la Corte Constitucional ha proferido en ejercicio de su competencia como guardiana de la integridad y la supremacía constitucionales (art. 241 CP). Tal situación tiene al menos dos consecuencias de relevancia constitucional: (i) en términos de una eventual afectación a derechos constitucionales, incide, de manera temporal, en el resultado del ejercicio de un derecho ciudadano (art. 40 CP) que ha culminado con una sentencia que tiene efectos erga omnes, y (ii) en términos sistémicos se suspenden los efectos de un pronunciamiento del intérprete máximo de la Constitución. Estas razones explican que en la etapa más temprana del incidente, que es la solicitud de su apertura, esta Corte deba hacer un análisis que va más allá de la verificación de requisitos formales, y exija una mínima carga argumentativa previa a la exposición de las razones más cualificadas que se requerirían en la etapa de sustentación, si es que la Corte considerara que el incidente debe ser abierto.8. Con base en estos elementos interpretativos generales, es posible sistematizar los requisitos mínimos de argumentación que debe contener una solicitud de apertura de incidente de impacto fiscal para que la Corte Constitucional pueda conceder o negar tal petición. Estos requerimientos corresponden a la carga básica que debe exponer el Procurador o los Ministros, según sea el caso, y que resulta indispensable para que la Corte pueda pronunciarse. De no atenderse dichos presupuestos en esta etapa procesal podría generarse la inadmisión del incidente, su posterior rechazo, o el inicio de un debate incompleto y no razonado, condenado a ser infructuoso. Estas consecuencias no implican una restricción de la facultad de quienes pueden presentar un incidente de impacto fiscal, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para proferir un pronunciamiento que esté acorde con los objetivos del incidente. Los requerimientos argumentativos podrían enunciarse de la siguiente forma:La argumentación presentada debe caracterizarse por la claridad. El texto presentado, aunque breve, debe permitir a la Corte comprender el contenido de la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal y las razones mínimas que lo justifican. El razonamiento debe partir de la certeza. En efecto, como consecuencia del diseño procesal del incidente, el punto de origen es la identificación y comprensión cierta de los efectos de la sentencia que eventualmente altera la estabilidad fiscal y sobre la cual se construye la argumentación en torno a dichos cambios. Las razones deben contar con especificidad. El solicitante debe precisar la forma en que los efectos de la sentencia tienen un grave impacto en la sostenibilidad fiscal, entendido en términos de incidencia negativa en el déficit público. Esta argumentación debe ser concreta, objetiva y verificable posteriormente en la sustentación, es decir, debe observarse una continuidad lógica entre los argumentos que sustentan la solicitud de apertura del incidente y la sustentación del mismo. En ese sentido, la fundamentación presentada no puede ser vaga, indeterminada, abstracta o global. Los argumentos deben ostentar pertinencia. Así, deben basarse en los efectos contenidos en la sentencia y no en interpretaciones subjetivas de los mismos. La argumentación debe mostrar suficiencia, pues la concesión de la apertura del incidente de impacto fiscal está condicionada a que se genere una duda mínima y fundada sobre la afectación de la sostenibilidad fiscal con ocasión de los efectos razonablemente derivables de la sentencia cuestionada. Tal impacto en la sostenibilidad fiscal debe materializarse en la configuración o extensión en el tiempo de déficits fiscales abultados, es decir, debe generar en el juez de conocimiento una mínima duda sobre el riesgo en la estabilidad fiscal como consecuencia de los efectos de la sentencia. Por estos argumentos estimo que la adecuada argumentación de la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal permite a la Corte desarrollar su función en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el respectivo análisis para garantizar que sea un verdadero espacio de interlocución (Sentencia C-1052 de 2012), en ese sentido, la posición mayoritaria dejó de considerar valiosas razones cuando decidió circunscribir el estudio inicial de la solicitud de apertura de incidente de impacto fiscal al cumplimiento de formalidades sin contenido.Por las razones anteriores me separo parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada